環(huán)境保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展與政府政策(2)

　　從投票制度今天的效率來看，我們恐怕不能指望，可以通過一個(gè)所有國(guó)家都同意的涉及全球問題的方案，如減少排放二氧化碳的方案。如果按照利益最大化的哲學(xué)行事，也許人類永遠(yuǎn)不可能解決全球環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展問題。因此，人的基本行為規(guī)則和文化取向就有著重要的意義。例如，如果人們更為關(guān)注后代的幸福，重視人類作為一個(gè)物種、以及其它物種作為人類的共生物的延續(xù)，人們就會(huì)提高對(duì)未來的評(píng)價(jià)，從而降低市場(chǎng)利率。因?yàn)槭袌?chǎng)的自然利率是由人們對(duì)未來的判斷形成的。當(dāng)市場(chǎng)利率降低后，生物資源、環(huán)境資源的自然生長(zhǎng)率和自然修復(fù)率就會(huì)相對(duì)較高，就會(huì)引導(dǎo)人們減少對(duì)這些資源的耗用。更一般地，如果人類社會(huì)都能夠接受“已所不欲，勿施于人”的文化，即使沒有一個(gè)全球政府，也會(huì)在全球問題上采取互相合作、而不是以鄰為壑的行為，從而為最終解決全球環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展問題奠定基礎(chǔ)。

　　三、可持續(xù)發(fā)展的政策手段

　　盡管政府是以強(qiáng)制性為特征的，但不意味著政府只是強(qiáng)制地改變?nèi)藗兊男袨�，來達(dá)到可持續(xù)發(fā)展和保護(hù)環(huán)境的目的。政府政策的目的，是通過政府的行為改變幾個(gè)經(jīng)濟(jì)變量，從而改變經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人的成本收益計(jì)算，最后使他們自動(dòng)地做出有利于可持續(xù)發(fā)展和保護(hù)環(huán)境的事情來。強(qiáng)制只是政府的最后手段，而不是全部手段。如果社會(huì)的大多數(shù)成員都與政府對(duì)著干，鉆政策的空子，政府政策就達(dá)不到預(yù)期的效果；如果政府隨時(shí)隨刻都要提防別人，政府政策的成本就會(huì)太高，以至不可能有足夠的財(cái)政資源來支持政策。因此，選擇正確的政策手段，使政策“惠而不費(fèi)”，是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的重要環(huán)節(jié)。

　　在前面的討論中，我們提到要通過改進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度，來達(dá)到可持續(xù)發(fā)展和保護(hù)環(huán)境的目的。在我國(guó)的具體情境中，產(chǎn)權(quán)制度的改進(jìn)需要許多政策上的藝術(shù)。例如，在我國(guó)現(xiàn)在的政治條件下，將一條河“私有化”顯然是較難被接受的。因此，所謂產(chǎn)權(quán)制度的改革，還要在現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)制度的框架下進(jìn)行。比如遵循我國(guó)農(nóng)業(yè)的土地承包制度，將小河在一個(gè)時(shí)期的使用權(quán)承包給個(gè)人或組織，都可以起到“改進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度”的作用。因?yàn)檎�如許多文獻(xiàn)已經(jīng)指出的那樣，產(chǎn)權(quán)是可以分割的。使用權(quán)也是一種產(chǎn)權(quán)。只要擁有這種產(chǎn)權(quán)的時(shí)間足夠長(zhǎng)，就會(huì)激勵(lì)人們?nèi)ズ葱l(wèi)自己的利益，從而能夠去與（比如）造紙廠去談判或抗衡。利用一些人去與另一些人抗衡，最后達(dá)到保護(hù)環(huán)境的均衡，就會(huì)不成比例地放大政府政策的作用，以較小的政策投入獲得較大的結(jié)果。

　　類似的設(shè)想，就是成立一個(gè)“擁有”局部環(huán)境的公司。例如，成立一個(gè)“太湖環(huán)境公司”。當(dāng)然，這是一家由政府特許的公司。它可以在最初由政府出一部分資金牽頭建立，以后也可以通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓，改變資本結(jié)構(gòu)，甚至（不一定非得）成為一家私人企業(yè)，更好的形式應(yīng)該是變?yōu)橐患疑鲜泄�司，受到公眾和傳媒的關(guān)注。這家公司的業(yè)務(wù)，就是太湖可能產(chǎn)生的利益。粗略想來，應(yīng)該包括在太湖中捕魚撈蝦、養(yǎng)殖水產(chǎn)，水上旅游，以及沿岸的旅游、渡假和一些房地產(chǎn)。它的最大利益，就是保證太湖的生態(tài)平衡和環(huán)境優(yōu)美，合理地利用生物資源。為了它自己的利益，它就會(huì)主動(dòng)地與太湖邊上的那些排放污水的廠家去交涉，責(zé)令它們停止排污。在爭(zhēng)執(zhí)不下時(shí)，就可以借助于政府以及傳媒的力量。這樣，太湖就有了自己的代言人，它會(huì)日夜監(jiān)視岸邊的動(dòng)靜，而不會(huì)象現(xiàn)在那樣，中央政府的檢查組一走，工廠照樣排污。它的存在，將使政府實(shí)現(xiàn)政策的成本大大降低。實(shí)際上，這家公司是在經(jīng)營(yíng)環(huán)境。它可以根本不去捕魚或蓋房，它只需要第一改善環(huán)境，第二控制對(duì)生物資源的捕撈量。它所做的事情，一方面是為改善環(huán)境而與排污者做斗爭(zhēng)，一方面是根據(jù)長(zhǎng)期均衡價(jià)格計(jì)算的最佳捕撈量，拍賣在太湖的捕魚的特許權(quán)，出售或出租水面或沿岸地面。只要太湖的環(huán)境變好，水質(zhì)改善，太湖的環(huán)境價(jià)值就會(huì)變?yōu)樯虡I(yè)價(jià)值。這樣，利用人們的逐利動(dòng)機(jī)，通過政府政策的作用，就可以使人們努力地去改善環(huán)境，而無需政府再與排污企業(yè)進(jìn)行“貓捉老鼠”的游戲。

　　上面通過改進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度以達(dá)到治理污染的目的，其實(shí)質(zhì)是將外部性內(nèi)部化，將公共物品“改變?yōu)?rdquo;私人物品。實(shí)際上，公共物品與私人物品的重要區(qū)別，即可否排他地占有或消費(fèi)，可以轉(zhuǎn)換為是否可以單個(gè)地向消費(fèi)者收費(fèi)。有些看來不可排他地消費(fèi)的物品，經(jīng)過巧妙地設(shè)計(jì)，可以單個(gè)地、或近乎單個(gè)地向消費(fèi)者收費(fèi)，從而“變?yōu)?rdquo;私人物品。例如看電視。播放電視節(jié)目的電磁波在空中傳播，任何人有一臺(tái)電視接收機(jī)都可以看電視，電視臺(tái)很難辨別是誰、在什么地方接收了電視節(jié)目，以及接收了多少；即電視節(jié)目似乎是無法排他地占有和消費(fèi)的物品。然而，當(dāng)電視臺(tái)將一部分播放電視節(jié)目的時(shí)間賣給一些廠家，這些廠家利用這些時(shí)間播放廣告，當(dāng)消費(fèi)者在看電視節(jié)目時(shí)就不可避免地要看到廣告，而看廣告一方面要占用消費(fèi)者的時(shí)間，另一方面又能起到促銷商品的作用，就等同于消費(fèi)者為看電視付了費(fèi)。他付費(fèi)的多少，一般與他看電視的時(shí)間長(zhǎng)短、以及電視節(jié)目的優(yōu)劣成正比。類似的例子還很多。例如，科斯教授曾經(jīng)提到過，原來人們普遍認(rèn)為燈塔是公共物品，但他后來發(fā)現(xiàn)，在英國(guó)早期，燈塔多是私人擁有的。原來人們解決了燈塔收費(fèi)問題，即在船只經(jīng)過燈塔后到達(dá)的港口收費(fèi)。因?yàn)榻?jīng)過特定燈塔的船只一定是要抵達(dá)附近特定的港口的（科斯，1994，第215-239<頁(yè)）。這樣的想法顯然是可以用到為治理污染的收費(fèi)上。一個(gè)例子是有關(guān)處理污水的收費(fèi)。污水是由下水道匯集到一起排出的，如果分辨出每戶居民排了多少污水是很困難的。并且由于污水被視為被消費(fèi)過的物品，人們不會(huì)將重新凈化的污水買回來，所以為處理污水收費(fèi)似乎并不可能。但現(xiàn)在在許多國(guó)家中，這一問題已經(jīng)解決。具體的辦法是，將處理污水的費(fèi)用加到自來水的收費(fèi)中。因?yàn)橐粋�(gè)家庭如果用了多少自來水，就必定制造了多少污水；并且由于人們總是要使用自來水的，所以他們不能回避交納費(fèi)用。

　　實(shí)際上，無論是改進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度，還是發(fā)現(xiàn)收費(fèi)方式，都是通過改變?nèi)藗兊某杀竞褪找娓淖兞巳藗兊男袨�，從而達(dá)到保護(hù)環(huán)境和資源的目標(biāo)。當(dāng)上述辦法都無法解決問題時(shí)，最后就要用政府的看家本領(lǐng)，即征稅了。實(shí)際上，征稅的核心思想，也是要通過改變成本和收益，改變?nèi)藗兊男袨椋�使之朝著政策目�?biāo)的方向努力。例如，對(duì)于利用我國(guó)很稀缺的自然資源生產(chǎn)的產(chǎn)品，可以調(diào)低或者免除進(jìn)口同類產(chǎn)品的關(guān)稅，使進(jìn)口產(chǎn)品的價(jià)格降低，從而壓低國(guó)內(nèi)廠家的收益，迫使它們收縮規(guī)模以至停產(chǎn)。當(dāng)然，進(jìn)口國(guó)應(yīng)該是該種資源豐裕的國(guó)家。這種政策，相當(dāng)于將過剩的自然資源輸出到資源貧瘠的國(guó)家。具體的例子，比如造紙業(yè)。當(dāng)然，征稅要注意不同物品的價(jià)格彈性。當(dāng)某種資源彈性過小時(shí)，征稅所導(dǎo)致的價(jià)格上漲不會(huì)引起消費(fèi)量的顯著下降，同時(shí)消耗資源的企業(yè)也不會(huì)減少收入，因?yàn)橛捎趦r(jià)格彈性很小，稅收負(fù)擔(dān)幾乎全部轉(zhuǎn)嫁給了消費(fèi)者。因此，采用征稅的方法，要選擇在那些價(jià)格彈性較大的產(chǎn)品或資源物品領(lǐng)域使用。

　　另一個(gè)經(jīng)常使用的操作手段，就是數(shù)量控制。這包括對(duì)獲取資源的數(shù)量（如砍伐樹木或捕撈魚蝦）直接控制，也包括對(duì)進(jìn)入某一行業(yè)的企業(yè)數(shù)量的限制。如果能夠測(cè)算出來保證生物資源持續(xù)生長(zhǎng)的最佳捕撈量或最佳砍伐量，按照這個(gè)數(shù)量進(jìn)行拍賣，可以使價(jià)格從短期均衡價(jià)格上升為長(zhǎng)期均衡價(jià)格，從而改變供給者與消費(fèi)者的行為。如果企業(yè)的生產(chǎn)能力是基本不變和穩(wěn)定的，也可以采取拍賣經(jīng)營(yíng)特許權(quán)的方式，控制進(jìn)入的企業(yè)數(shù)量。這樣可以直接避免具有擁擠性質(zhì)的問題。

　　總之，只有不僅有政策目標(biāo)和政策原則，而且有成本較低、切實(shí)可行的政策手段時(shí)，才能實(shí)現(xiàn)我們的可持續(xù)發(fā)展的任務(wù)。在這方面，不斷地探索新的、更有效的政策手段，將是走向可持續(xù)發(fā)展新世紀(jì)的重要一環(huán)。

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